优化流动人口政策

推进长三角地区一体化与高质量发展

□ 樊士德

　　加强外来流动人口权益保障、加快推进流动人口市民化，是今年全国两会关注的焦点之一。2022年1月1日，江苏首部关系流动人口管理与服务的法律——《南京市流动人口服务管理条例》正式施行，这标志着长三角地区开始以法治方式维护流动人口权益、促进流动人口的社会融合、助推地区一体化和高质量发展。

　　根据第七次全国人口普查数据，2020年我国流动人口总量达3.76亿。人口与劳动力流动既是一种社会发展现象，也是一种经济转轨现象。从“七普”数据可以看出，长三角地区仍旧是我国流动人口最为活跃的地区，也是流入比例最高的地区。在传统人口红利日趋式微的宏观背景下，大规模的人口流动将创造新一轮的人口质量红利，这构成了长三角地区“一体化”和“高质量发展”的强大动力。同时，也给长三角地区流动人口福利制度改革、流动人口基本公共服务均等化带来了新的挑战，提出了新的要求。

　　长三角一体化首先是实现人的一体化。在区域一体化的进程中，流动人口政策的设计与优化构成了人口与劳动力合理流动与否的重要影响因子。因此，如何设计合理的流动人口政策，也就成为区域和地方政府加强社会管理服务的重要命题。笔者认为，可操作性的路径如下：

　　一是建立专门的长三角区域一体化机构，充分发挥不同省市间的协同效应。长三角地区并不是一个真正的独立主体，但不同省市不应停留在“虚拟一体化”的框架下，而应当充分发挥相互间的协同效应。具体而言，可以借鉴京津冀地区成立“京津冀协同发展领导小组”的办法，建立长三角地区跨一体化服务和管理机构，优化其内在的决策沟通机制，并充分发挥组织保障优势，在整个区域的规划中构建一个无障碍、成体系的合作协调平台，以期实现社会保障制度的相互衔接和联动。当然，不同省域多层次、多维度的协同过程，需要在中央政府统一协调的框架下进行，为劳动力要素有序流动和合理的空间布局提供新的制度安排。

　　二是积极落实流动人口居住证制度，扎实配套与之匹配的系列社会福利。以居住证代替暂住证，是对宪法规定的公民自由迁徙权的落实，从法律上保证了公民在本土内实现自由居住。这一变化，不仅是名称上的改变，更应包括就业、子女教育、住房、医疗、养老、工伤赔偿等在内的社会福利的进一步改善。从短期来看，居住证制度可以作为长三角地区外来人口管理和服务的过渡政策。当前改善流动人口管理问题的核心在于，改变附载在户籍背后的各种不平等的社会福利。因此，长三角地区需要逐步推行外来人口与本地居民基本一致的社会福利，各地可以根据流动人口居住时间的长短，分情况、分批次、分类别地给予一定的社会福利保障，让流动人口也能分享到参与当地经济建设贡献相对应的成果。从长期来看，日本推行的“住民票”身份登记模式、基于居住区域的网格化身份管理模式、较为完善的“国民健康保险计划”等流动人口社会保障模式值得借鉴。

　　三是强化管理和服务部门的基础建设，在全国范围做好流动人口专项工作的示范。作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，长三角地区需要强化流动人口管理和服务具体责任部门的基础建设，确保各相关部门在统一的目标下，做好服务流动人口的专项工作，并在全国范围形成示范与标杆效应。其中，经济发展部门一般根据需要鼓励与吸引人口和劳动力流入或流出；卫生和健康部门为流动人口提供公共卫生与健康管理和服务等工作；教育主管部门为流动人口本身及其子女教育提供保障；人力资源和社会保障部门负责相应的福利保障。在具体的管理和服务过程中，可以借鉴美国和欧盟等发达国家和地区的成功经验，针对流动人口管理和服务中的薄弱环节，设置常态化的定向计划和专项项目，通过补短板的方式，推进人口合理流动以及流动过程中的社会融入，增强其归属感、安全感、获得感与幸福感。

　　四是依托大数据等现代化信息技术手段，全面提升流动人口服务和管理的数字化水平。鉴于我国流动人口规模大、结构复杂、来源地范围广且随机性强的特点，长三角地区应该依托现代互联网+大数据技术的潜在优势，加强流动人口动态化的户籍身份、居住登记、医疗保险、养老保险、随迁子女教育等方面的管理和服务，减轻流动人口管理和服务的难题，全面提高地区流动人口管理和服务的数字化、信息化、智能化水平。

　　正在积极推进一体化的长三角地区，在流动人口政策的设计上，需要结合区域社会经济发展的新特点和“七普”数据所呈现出的人口流动的新趋势，作出相应的优化与改进，做到以人为本、以市场为导向、注重多方位的社会融合，以推动人口、劳动力和人才自由流动市场的最终形成，为长三角地区的一体化和高质量发展提供源源不断的强大动力。

　　（作者简介：樊士德，南京审计大学经济学院教授）

　　基金项目：本文系江苏省社科基金重大项目（22ZDA001）的阶段性成果。