江南时报讯 将于月底通车的宁句城际轨道，是省内第一条跨不同行政区域的轨道交通线路，对于促进宁镇扬一体化具有重要意义，但由于其跨越南京和句容两个行政区域，如何确保两地执法主体和标准的统一？12月2日，江苏省十三届人大常委会第二十七次会议审查批准了南京、镇江两市人大常委会分别提交的《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》（以下简称决定），《决定》于2022年1月1日同步实施。12月15日，南京与镇江两市人大常委会共同举行新闻发布会，就《决定》进行立法解读，共同回答记者的提问。两市人大法制委、南京地铁集团以及句容市政府的相关负责同志参加了新闻发布会。
“此次协同立法是实质推进跨市域制度协同的务实之举，有助于进一步强化跨市域城市治理现代化的法治支撑，推动生产要素在都市圈内跨区域自由流动和高效配置，不断提升南京都市圈一体化高质量发展水平。”新闻发布会主持人、南京市人大常委会研究室副主任吴云表示。
协同立法，破解跨市域轨道交通“分段而治”难题
交通运输是全国各地区域一体化发展普遍选择的破题领域。今年是南京都市圈发展规划落地的起步之年，“十四五”期间南京都市圈各城市将重点发力互联互通，即将通车的宁句城际轨道让规划图纸成为了现实通途。
跨界新动作带来治理新课题。轨道交通建设运营跨省界、市界，意味着不同行政区域存在管理主体、执法依据、执法标准等方面的差异。“迫切需要在硬件基础设施通达的基础上，统筹制度设计，构建综合协同一体化联动体系，为实现跨区域、同城化管理功能提供法治保障。”南京市人大法制委主任委员姚正陆告诉记者。
今年5月，第三次南京都市圈城市人大常委会主任联席会议年度行动计划正式确立“实质性推进区域协同立法探索”的任务后，南京市人大常委会迅速启动正式立法程序，抓住问题核心，明确立法体裁，提出了以“小快灵”方式分别出台法规性决定的动议。镇江市人大积极响应，整个立法过程中，两市共同研究、紧密配合，围绕建立一体化协同机制、推动“分段而治”转为“有机整合”的目标相向而行，不论是立法程序还是制度内容上都具有高度一致性和衔接性。
为确保立法质效，在专题调研广（州）佛（山）线跨市运营管理的做法、了解上海—昆山地铁执法衔接情况的基础上，今年9月底，两市人大法制（工）委还就立法形式、主要内容等方面提出初步意向，围绕制度设计和程序安排达成一致意见，形成了法规文本初稿。
姚正陆告诉记者，针对法规文本初稿，南京市人大法制（工）委召集了南京地铁会商研究，协调各方诉求，推动建立共识。多次组织相关部门单位座谈，邀请来自东南大学法学院等高校的法学专家深入研究理论和实务问题，发函征求市政府意见，对法规文本作出十几次修改完善。
记者看到，《决定》共十一条，包括立法目的、调整范围、协同机制、授权条款、禁止行为规定等。姚正陆介绍说，《决定》从立法定位上着重把握好了三对关系：一是南京和镇江同步立法的彼此协调关系。两市分别依法授权，强化制度对接，实现列车车厢内的执法主体、行为规范和管理标准的统一。二是南京市两部法规的新旧衔接关系。注重与既有的《南京市轨道交通条例》关于乘客行为的规范保持一致，维护我市法规体系稳定和内在和谐，降低守法、执法成本。三是破解当前难题和促进长远发展的以点带面关系。打造开放性的法规范本，既指导即将建成运营的宁句线的执法实践，也为南京都市圈今后更大范围的交通互联预留制度接口。
在回答记者提问时，姚正陆表示，要以轨道交通协同立法为契机，关注和研究南京都市圈未来的立法动向，探索全方位、多层次的立法协作新路径，开展跨市域生态环境保护共同治理、民生福祉、流域生态保护等方面的立法调研，与兄弟城市协商确定立法项目，为南京都市圈更高质量一体化发展构筑良好的法治环境，提供有力的法治保障。
《决定》对国内跨市域城市轨道交通立法提供了借鉴
《决定》的颁布实施，对轨道交通引领南京都市圈发展提供了有力的法治保障，同时对国内跨市域城市轨道交通立法有着重要的借鉴意义。东南大学法学院副教授顾大松参与了《决定》出台前的专家论证会以及组织研讨会。在他提供的书面材料中，记者看到，《决定》的出台将产生三个方面的法律意义。
第一，提升了国内跨市域城市轨道交通立法的层级。南京与镇江人大的协同立法，在地方性规层面重点规范了跨市域运行的城市交通交通执法主体、执法事项和执法尺度统一问题，立法效力层级高，这是地方立法引领区域交通一体化的首创，也是南京市人大与镇江市人大深化区域法治建设的创新举措。
第二，通过法规授权方式积极发挥轨道交通经营单位的公共管理职能。经两市人民政府共同确定的轨道交通经营单位的公共事务管理主体身份得到确定，不仅可依法规授权实施行政处罚，同时其行政法上的公共组织身份也得到确认，可根据轨道交通运营实际需要行使相关公共管理权限，从而更利于轨道交通公共秩序与安全的维护，更好地为乘客提供服务。
第三，明确了南京都市圈跨市域轨道交通城市人民政府联合协调机制的法定地位。虽然《决定》确立的南京都市圈城市人民政府联合协调机制聚焦于跨市域轨道交通运营和执法管理中的重大问题，但这一法定机制的确立，也将有利于推进跨市域轨道交通规划、建设以及安全生产等重要问题的解决，通过体制机制的法定化，加快推进轨道上的南京都市圈建设。
《决定》将产生“蝴蝶效应”，为城市经济跃升打下坚实基础
镇江市人大常委会法工委主任张蕾告诉记者，《决定》实施在即，对于镇江而言，它的出台有三个层面的意义：
一是为推进宁镇扬一体化、镇江加速融入南京都市圈提供了有力的法治保障。《决定》聚焦推进宁镇扬一体化进程中遇到的现实问题，大胆打破行政区划藩篱、充分整合区域立法资源，创新利用区域协同立法的方式，破解轨道交通管理难题、保障跨市域轨道安全顺畅运行，加速推动镇江融入南京都市圈。
二是将有力助推镇江特别是句容的经济社会发展。《决定》的出台，保障了宁句城际轨道的顺畅运行，进一步拉近了宁镇两地的时空距离，有利于镇江特别是句容进一步优化产业布局，放大产业集聚“蝴蝶效应”，为城市经济的跃升打下坚实基础。
三是开展“小快灵”立法的生动实践。《决定》坚持问题导向、效果导向，抓住跨市域轨道列车车厢内的管理和执法这一“小切口”，进行制度设计，及时解决毗邻区域发展中的堵点难点问题，既是“小快灵”立法的生动实践，也为后续开展“小快灵”立法提供了良好的示范引领。
地铁飞驰不息，市民笑逐颜开。句容市民陈倩女士体验了一下即将通车的宁句轨道交通。她笑着说：“以前从句容到南京市区，除了坐大巴车、公交车就是开私家车，但是坐车换乘很繁琐，开车停车费也很贵，交通出行很不方便。现在，地铁开到了家门口，去南京真的是超级方便。这不仅让我们在出行方式上会有更多的选择，而且出行的便捷让我们的生活品质有了相当大的提升。”
与市民共同体验飞驰的地铁后，句容市交通运输局局长彭长江说：“句容终于迈入了地铁时代，它的开通丰富了全市人民的生活内涵，助推了枢纽经济的提档升级，加速了两地之间的融合发展。”他表示，川流不息的地铁必将加速载着句容这辆“经济快车”迎来都市圈、一体化发展进程中的新机遇，为早日实现“轨道上的句容”，纵深推进“一福地四名城”建设提供源源不竭的动力。
建立跨市域执法保障体系，保障宁句线安全有序运营
《决定》颁布实施以后，如何贯彻落实？这是宁镇两地广大市民共同关心的问题。南京市地铁集团副总经理蔡玉萍介绍了相关方面的情况。
蔡玉萍表示，下一步，南京地铁将通过扩大普法受众面、提高普法参与度、借势媒体朋友圈，讲好跨市域轨道上的普法故事，让文明乘车规则意识深入人心，使文明乘车成为乘客自觉行动。另一方面，南京地铁始终以服务乘客为宗旨，诚邀广大市民加入“共建共治共享”群，共同创造安全、舒心、愉快的出行环境。
她还告诉记者，作为都市圈核心城市和建设运营牵头方，南京地铁将做好相关执法培训工作，传授专业技能，加强执法标准化建设和管理，促进全线执法标准一体化；将构建跨市域综合执法管理信息平台，实现统一调度、执法协同、应急联动以及信息共享，创新跨市域轨道交通协同治理体系；将在两市人大和司法部门的大力支持和指导下，建立跨市域执法网络化保障体系。
在回答记者提问时，句容市副市长徐飞说，目前，南京、句容两地政府积极对接商洽、共同研究决定，指定同一家轨道交通经营单位作为执法主体，负责行使宁句城际轨道交通全线范围列车车厢内的执法权。对于宁句轨道列车车厢以外，车站、隧道、轨道等区域的活动，如何监督管理？他告诉记者，句容市政府已制定《宁句城际轨道交通句容段管理办法》。该《办法》明确了宁句城际轨道交通句容地铁保护的范围、职责和相应管理要求等。同时建立了地铁派出所和交通综合执法大队轨道保护中队“两支队伍”，具体负责保护区内规划、在建、运营线路的巡查执法，以及地铁车站、车厢内文明执法及票务稽查管理等工作。
宁马、宁扬、宁滁线月底开工，都市圈“一小时通勤圈”正在形成
即将于月底开通的宁句城际轨道交通，不仅对打造都市圈“一日生活圈”“一小时通勤圈”有着重要的示范引领作用，而且对都市圈空间形态的塑造、产业和人口格局的优化、宜居生活环境的打造等方面也起着决定性作用。
记者了解到，根据规划，宁马、宁扬、宁滁线也将于月底开工建设。未来S6宁句线与13号线贯通，构建穿城快线；S2宁马线与8号线贯通，形成江南快线；S4宁滁线与18号线衔接，构成南北穿城通道；S5宁扬线进一步延伸进入紫东核心区域，融入城区网络；18号线为南北快线，串联南京北站、南京南站、禄口机场站等重要枢纽以及城市中心。与已经建成的S1机场线、S3宁和线、S7宁溧线、S8宁天线、S9宁高线形成“九射一联、融入中心”的市域线网络布局。
蔡玉萍告诉记者，本次《决定》的颁布实施，为宁句线开通运营及时提供了法治保障，解决了跨市域列车运营同城化管理问题，实现了列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度的统一。
宁句线跨市域协同执法的实践，不仅开创都市圈内打破行政区划界限、优化资源配置、助推区域协调发展的先河，有力推动了南京都市圈加快融合发展，而且为未来解决宁扬、宁马、宁滁等城际轨道交通执法问题积累经验、提供方案，同时为国内其它城市跨市域轨道交通执法管理提供借鉴和参考。
通讯员 宁镇宣
