1940年3月，中共中央向党内发出关于《抗日根据地的政权问题》的指示，强调：“目前是国民党反共顽固派极力反对我们在华北、华中等地建立抗日民主政权，而我们则必须建立这种政权，并已经可能在各主要的抗日根据地内建立这种政权的时候。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”此时，国民党顽固派已将反共磨擦的重点由华北移至华中。他们凭借在华中的军事优势，向共产党及其领导的新四军武装挑衅。在严峻的局势下，以刘少奇为首的中原局领导长江以北苏皖边区的新四军、八路军，坚决实行武装自卫，并大刀阔斧地建立“三三制”抗日民主政权。

　　在苏南根据地，1941年3月，由新四军六师师长谭震林等人发起组织江南行政委员会，采取聘定的办法，委聘了党政军及各界知名人士25人为行政委员会委员。4月1日正式成立江南行政委员会，何克希任主任，下辖六个行政督察专员公署。接着又筹建江南行政公署，后因日伪开始在苏南东路地区“清乡”，苏南根据地缩小，斗争环境险恶，建政工作被迫中断。1943年3月，

　　建立了苏南行政公署，江渭清兼行署主任，邓振询任行署副主任，下辖13个县政府及县级政权。1944年春又建立4个专员公署。

(苏中革命历史纪念馆红枫园外的雕塑)

　　在苏中根据地，1941年3月即筹备召开苏中参议会。后因日伪军“扫荡”不断，无法产生民选的参议员，因此一直沿用苏北临时行政委员会的名称。1942年5月，苏北临时行政委员会改组为苏中行政公署，管文蔚任行署主任，下辖4个专区和1个特区。

　　在苏北根据地，1941年9月，盐阜区行政公署成立，宋乃德任行署主任，贺希明和党外人士计雨亭任副主任，下辖9个县政府。1942年3月淮海区专员公署撤销，淮海区行政公署成立，李一氓任行署主任，党外人士陈月斋任副主任，下辖8个县政府和1个县级办事处。1942年5月16日至24日，淮海区召开第二届参议会。出席会议的参议员共229名，共产党员、工农青妇代表、地主士绅和工商业者的比例大体上各占1/3。金明当选为参议长，党外人士吴月波当选为副参议长。同年10月21日至31日，盐阜区首届参议会在阜宁县农村召开，出席会议的参议员141人，是按照“三三制”原则，经各地区各方面反复酝酿、民主产生的。黄克诚当选为参议长，党外人士宋泽夫、庞友兰当选为副参议长，曹荻秋当选为行署主任，贺希明、计雨亭当选为行署副主任。1945年6月，盐阜、淮海两区合并，成立统一的苏北行政区。7月，苏北临时行政委员会成立，李一氓任主任委员，曹荻秋、计雨亭任副主任委员。8月，苏北人民代表大会正式召开，选举产生了苏北行政委员会新的领导成员和出席中国解放区人民代表会议的代表。

　　在淮南根据地，1941年1月13日召开了津浦路东第一届临时参议会，出席会议的参议员共130人，其中开明士绅和各界人士就占50人，会议选举邓子恢为参议长，党外人士朱雨江、赵坚为副参议长，并选举邓子恢为津浦路东联防办事处主任。1942年1月，路东联防办事处改为淮南苏皖边区行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任。1943年1月，成立了统一领导津浦路东和路西两个地区的淮南行政公署，方毅、汪道涵分任行署正、副主任，下辖路东、路西两个专员公署，并继续保留了路东、路西两地区的临时参议会。

　　在淮北根据地，1941年3月召开了皖东北第三届各界代表大会，选举产生了苏皖边区第一届参议员，接着召开了苏皖边区第一届临时参议会，党外人士孔祖南、吴静宣分别当选为正、副参议长。同年8月，淮北苏皖边区行政公署成立，刘瑞龙、刘玉柱分别任行署正、副主任，下辖10个县政府。1942年10月10日，淮北苏皖边区第二届参议会召开，共239位参议员出席会议，明确规定参议会从开始时的民意咨询机关转变为根据地的最高权力机构。1944年12月，联防办事处调整为专员公署，从而在淮北根据地建立起行政公署—专员公署—县政府—区政府的政权体系。

　　切实保障抗日人民的民主权利，是抗日民主政权的基本方针和任务之一。各级抗日民主政权为此开展了卓有成效的工作。各地相继颁布了人权保障条例，主要有淮海区参议会通过的《淮海区修正人权保障条例》，淮北苏皖边区参议会通过的《淮北苏皖边区保障人权财产权及保护工商业条例》，盐阜区行政公署颁布的《盐阜区行政公署保障人权暂行条例》和苏中行政公署颁布的《苏中区人权财权保障条例》等。各级抗日民主政权把立法工作作为反对官僚专制，实行民主政治的重要内容来贯彻落实。在短短几年中，各根据地因地制宜地制定颁布了涉及政治、经济、文化教育等各方面的法令条例，初步形成了新民主主义法制体系。

　　江苏各根据地的抗日民主政权是自上而下逐步建立起来的。由于尖锐复杂的三角斗争环境，各地一般先建立区、县以上各级政权机构，对乡以下的基层政权则仍然沿用原来的保甲制，并留用了大量的乡、保长。这对维护新开辟地区的社会秩序，组织民众开展抗日和拥军等工作起到了一定的作用。但是，保甲制度的继续存在，不可避免地使得一些地方仍为封建势力所把持。1942年春召开的华中局第一次扩大会议确定，将千百年来便利封建阶级统治人民的政权机构加以彻底改造，使下层政权掌握在共产党员与进步分子手中，掌握在可靠的群众积极分子手中。会后，各根据地有计划、分步骤地进行了基层政权的改造工作。

　　1942年5月，盐阜区行政公署颁布《盐阜区市、乡政府暂行组织法》；6月，淮海区参议会通过了《淮海区县、区行政委员会及乡镇组织法》。这两个组织法对县以下各级政权的管辖范围、组织形式、职权、会期与任期等项内容均作了明确规定。通过一系列有力措施，盐阜区较顺利地完成了基层政权的改造工作。基层政权改造以后，全区新设立了100多个新区，近1000个新乡。

(1943年落成的国民革命军陆军新编第四军盐阜区抗日阵亡将士纪念塔)

　　在淮北根据地，淮北苏皖边区行政公署首先颁布了《关于行政区划分的决定(草案)》《县以下各级代表会(县为参议会)组织法选举法(草案)》《区级选举委员会组织法》《区行政委员会组织条例(草案)》《乡(镇)公所组织法》等法令条例，规定行政区划分原则是“适合简政、民主、便于行政领导、便于进行抗战动员、便于工作深入五个原则”。废除保甲制，实行人民代表会制，将原来的县、区、乡、保、甲五级改为县、区、乡三级，一般以1000至2000人为一小乡，以8至13个乡镇为一区。到1944年6月，淮北根据地中心区的885个乡，已有637个乡实行了乡选和新乡制，占总数的79%。各阶层人民已能运用参政的权力来保护自己的利益，大大提高了抗战积极性。同时，按照“三三制”和民主集中制原则成立的人民代表会，吸收了各方面的优秀人才。

　　苏中根据地的基层政权改造工作是1943年春开始的。4月，苏中行政公署在台北县万盈乡进行了乡选试点工作。6月，公布了《苏中区乡镇政府组织法》和《苏中区乡镇政府暂行选举法》，同时就改造乡镇政权发出指示信，要求各地从实际情况出发，采用四种形式来完成基层政权的改造：（1）正规的民主新乡制；（2）乡政府机构的初步民主，成立临时乡政府；（3）由区署聘定乡政府；（4）由上级委任或民选改选乡镇长。此后，苏中根据地逐步形成了改造基层政权的高潮。到1943年底，苏中根据地1560个行政乡中，实行新乡制的有76个乡，通过乡选产生临时乡政委员会及乡镇长的有387个乡，实行人事改造的有693个乡，共有1156个乡经过了政权改造工作，占全区总乡数的74%。

　　来源：《江苏省志·江苏人民革命斗争纪略》《中共江苏地方史·第一卷（1921—1949）》